K bližšímu pochopení institutu přestávek ve službě je dobré čerpat z aktuální judikatury, která se touto problematikou zabývá. Jde přitom o judikaturu ve správním soudnictví, neboť zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů má veřejnoprávní charakter, a proto se služební poměr odlišuje od pracovního poměru podle zákoníku práce, jehož judikatura civilního soudnictví by nemusela být přiléhavá.
Kritéria, která vymezila judikatura k posouzení, zda příslušníci bezpečnostních sborů mohli během nepřetržité služby čerpat a čerpali přestávku ve službě na jídlo a odpočinek (podle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru, která se nezapočítává do doby služby), nebo zda šlo o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen (podle § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru o službu, která se započítává do doby služby), takže jim byla fakticky zajištěna podle tohoto ustanovení pouze přiměřená doba na jídlo a odpočinek, shrnuje aktuálně rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 13. 8. 2021 č.j. 55 Ad 2/2020-147.
V něm soud zmiňuje rozsudek ze dne 27. 7. 2018, č. j. 65 Ad 9/2017-53, č. 3925/2019 Sb. NSS, se v němž Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci zabýval přestávkami příslušníka Policie České republiky, ustaveného na služebním místě inspektora dopravního inspektorátu územního odboru Jeseník Krajského ředitelství policie Olomouckého kraje, který se domáhal vydání rozhodnutí o doplacení neuhrazené části služebního příjmu s odůvodněním, že dochází k nesprávnému plánování služeb, v důsledku čehož je mu krácen služební příjem o jednu hodinu, respektive o 45 minut z každé služby. Šlo o situaci, kdy na územním odboru v Jeseníku službu vykonávala pouze jedna hlídka, takže bylo podle tohoto příslušníka nemožné, aby byla zajištěna nepřetržitost a zároveň byly plánovány přestávky, které jsou dobou osobního volna. Nevěděl dopředu, zda bude muset vyjet k nahlášené dopravní nehodě, takže fakticky svou službu nikdy nepřerušoval a byl stále připraven vyjet k dopravní nehodě a až zpětně se ukázalo, zda v daný den mohl službu přerušit. Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci zde odlišil druh služby, která má být zajištěna nepřetržitě (k němu viz též rozsudek NSS ze dne 15. 8. 2012, č. j. 6 Ads 59/2012-53, č. 2711/2012 Sb. NSS), od druhu služby, kterou nelze přerušit: „Nepřerušitelnost výkonu služby tedy není totožným pojmem s nepřetržitým výkonem služby. Posouzení přerušitelnosti výkonu té které služby záleží na obsahové náplni posuzované služby, přičemž pro službu, jejíž výkon objektivně nelze přerušit, je charakteristické, že služební orgán nemá z organizačního hlediska možnost příslušníka vykonávajícího službu vystřídat. Přerušitelnost výkonu služby se tak u jednotlivých organizačních jednotek bude odvíjet v závislosti na jejich personálním vybavení a organizačním zabezpečení střídání příslušníků čerpajících nařízenou přestávku na jídlo a odpočinek. Tatáž služba tak bude moci být u jedné organizační jednotky hodnocena jako nepřerušitelná a u jiné jako služba, jejíž výkon přerušit lze. Vždy tak bude záležet na konkrétních okolnostech posuzovaného případu, přičemž obecný závěr platný pro jakoukoli organizační složku nebude možné přijmout. Výkon služby ve výjezdové hlídce určené k šetření dopravních nehod lze při posuzování pouhého obsahu (náplně) služby hodnotit jako službu, kterou lze bezpochyby přerušit, neboť nejde o službu, kde by jejímu přerušení bránilo provozní či technologické hledisko. Pokud však v příslušné organizační jednotce není uspokojivě vyřešeno plnohodnotné vystřídání příslušníka vykonávajícího službu výjezdové hlídky určené k zásahům při dopravních nehodách jiným konkrétním příslušníkem, nelze již závěr o přerušitelnosti tohoto druhu služby přesvědčivě učinit. Podstatným faktorem, který dle názoru krajského soudu musí ovlivnit závěr o možnosti výkon služby přerušit, a zda lze tedy vůbec přestávky na jídlo příslušníku plánovat, je zjištění, zda běžně k zásahům do plánovaných přestávek příslušníků dochází, či zda je narušení plánované přestávky výjimečnou záležitostí, pročež je možné přestávky běžně plánovat a výjimečně nastalou situaci jejího přerušení řešit ad hoc.“
Citovaný rozsudek byl publikován ve Sbírce NSS a kasační stížnost proti němu zamítl NSS rozsudkem ze dne 18. 7. 2019, č. j. 8 As 257/2018-44. K právnímu významu přestávky ve službě na jídlo a odpočinek NSS doplnil, že „[t]uto přestávku je totiž nutno obecně vnímat jako zákonem garantovanou (nárokovou) dobu, v rámci které policista nevykonává službu a tento časový úsek je určen výhradně k jeho odpočinku, a to způsobem, který daný policista zvolí. Proto se také s ohledem na shora citovaný § 60 odst. 2 zákona o služebním poměru nezapočítává do doby služby. Výše uvedené samozřejmě s ohledem na specifika výkonu služby a úkoly stanovené zákonem Policii ČR neznamená, že by policista během přestávky nebyl ve službě, tedy že by neměl být připraven konat v případě ohrožení nebo porušení vnitřního pořádku a bezpečnosti, jehož odstranění spadá do úkolů policie (viz § 10 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky), případně že by nemohla být stanovena jiná forma ‚dosažitelnostiʻ policistů (v této souvislosti lze zmínit např. institut služební pohotovosti dle § 62 o služebním poměru). Čerpání přestávky je však dle zákonné konstrukce při výkonu služby pravidlem a ze své podstaty nepochybně předpokladem řádného výkonu další navazující služby. Důvody, pro které nelze přestávku ve smyslu § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru čerpat, a výkon služby je tak třeba považovat za nepřerušitelný ve smyslu § 60 odst. 3 téhož zákona, mohou spočívat nejen v samotném charakteru vykonávané služby, ale i v dalších okolnostech, které se mohou v jednotlivých případech poměrně výrazně odlišovat. Krajský soud v dané věci výslovně vyšel právě z toho, že přerušitelnost výkonu služby může být u jednotlivých organizačních jednotek (byť se stejným obsahem služby) jiná a v této souvislosti poukázal na neuspokojivé vyřešení plnohodnotného vystřídání žalobce jakožto policisty vykonávajícího službu výjezdové hlídky. Právě tato kritéria pak považuje, vedle výše popsaného charakteru přestávky, Nejvyšší správní soud za klíčová pro posouzení dané věci. Nikoliv zmiňovanou kvantifikaci počtu případů, kdy žalobce nemohl přestávku vykonat, na kterou se opakovaně stěžovatel zaměřuje. Konkrétní organizační opatření, která by zastupitelnost v rámci daného dopravního inspektorátu řešila způsobem zachovávajícím smysl a účel přestávky, jak byl popsán výše, však stěžovatel odpovídajícím způsobem nepopisuje nejen v napadeném rozhodnutí či vyjádření k žalobě ale ani v kasační stížnosti (konkrétně kdy, kým, jakým způsobem atd. byl zástup organizačně domluven, zajištěn či vykonán apod.). Srozumitelné, jasné a konkrétně popsané fungování systému zastupování výjezdové hlídky v době čerpání přestávky v poměrech dané věci Nejvyšší správní soud postrádá a v tomto ohledu nezbývá než souhlasit se závěry krajského soudu, podle něhož nebylo uspokojivě vyřešeno plnohodnotné vystřídání konkrétním policistou v situaci, kdy výjezd k dopravní nehodě a související neodkladné úkony zasáhly do doby čerpání nařízené přestávky. Tento organizační nedostatek nerespektující výše zmíněný smysl přestávky na jídlo a odpočinek nelze systémově nahrazovat zpětně pouze tak, že se nevyčerpaná přestávka započítá jako výkon služby přesčas“ (body 23 a 24 rozsudku NSS č. j. 8 As 257/2018-44).
Zmínit lze také rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2015, č. j. 8 Ad 13/2011-53, týkající se policisty, jenž se podílel na zajištění nepřetržitého provozu Integrovaného operačního střediska Jihlava. Městský soud zde poukázal „na skutečnost, že výše uvedené osoby v podstatě zpochybnily, velmi zásadně zpochybnily to, že by na předmětném operačním středisku přestávky vypadaly tak, že by je bylo možno podřadit pod pojem přestávka na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 1, 2 zákona o služebním poměru, když v podstatě z jejich výpovědí vyplývá, že i během čerpání přestávky se policista nacházel přímo na svém pracovišti, nebo v jeho bezprostřední blízkosti a byl tak připraven kdykoliv se na své pracoviště okamžitě vrátit a to v závislosti na situaci, která by tedy mohla nastat. Takový stav věci lze jen velmi obtížně označit za přestávku na jídlo a odpočinek, která by znamenala přerušení výkonu služby. Za takovou přestávku by bylo možno považovat jenom stav, kdy by tedy policista, navíc tedy v souladu s tím, jak to bylo naplánováno, opustil v daný čas své pracoviště a mohl se odebrat někam mimo své pracoviště a po stanovených 30 minut se zkrátka vůbec nezajímat o to, co se na předmětném pracovišti děje a těch 30 minut věnovat pouze tomu, aby se najedl, nebo si odpočinul nějakým jiným, ať už pasivním nebo aktivním způsobem, podle vlastního uvážení.“
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 5. 2020, č. j. 9 As 40/2020-78, pak shrnul, že „[z] právě citované judikatury plyne, že pod § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru je třeba zařadit zejména situaci, kdy sice příslušník může konzumovat jídlo, je však stále dosažitelný a připravený přerušit přestávku v případě potřeby, přičemž služba je zorganizována tak, že taková potřeba běžně nastává, jak ukazuje výše uvedený příklad připravenosti inspektora dopravního inspektorátu územního odboru Jeseník k výjezdům v případě nahlášení dopravní nehody; či příklad policistů v Integrovaném operačním středisku Jihlava, kteří v důsledku podstavu byli i v době konzumace jídla se sluchátky neustále připraveni v případě potřeby okamžitě reagovat, popřípadě obědvali u pultu operačního střediska. Naopak podřazení pod § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru nevylučuje samo o sobě to, že příslušník má v době přestávky ve službě na jídlo a odpočinek na sobě výstroj a výzbroj, že ji z praktických důvodů bezpečnostních kontrol tráví přímo ve věznici či trvá jeho povinnost zasáhnout v případě zcela mimořádných situací jako je například útěk vězně, a pro účel takové mimořádné situace má u sebe radiopřijímač.“
V rozsudku ze dne 26. 8. 2020, č. j. 8 As 160/2018-42, NSS dále vysvětlil, že „není rozhodné to, zda se jednalo o nepřetržitý výkon služby, ale to, zda možnosti pracoviště čerpání přestávek umožňovaly. I kdyby byl výkon služby přerušitelný a zastupitelnost by byla ve služebních předpisech předpokládána, ale samotné pracovní prostředí a vytíženost příslušníků by fakticky čerpání přestávek ve službě na jídlo a odpočinek neumožňovala, bylo by nutné dospět k závěru, že čerpané přestávky měly povahu pouze přiměřené doby na jídlo a odpočinek ve smyslu § 60 odst. 3 zákona o služebním poměru. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 7. 2019, čj. 8 As 257/2018-44, uvedl, že smysl a význam institutu přestávky ve službě na jídlo a odpočinek je zákonem garantovaná (nároková) doba, v rámci které policista nevykonává službu a tento časový úsek je určen výhradně k jeho odpočinku, a to způsobem, který daný policista zvolí. Je nutno proto posuzovat samotnou faktickou možnost čerpání přestávky, nikoliv pouze formální označení služby za přerušitelnou a nařízení přestávky nadřízenými pracovníky.“ Zdůraznil, že smyslem přestávky dle § 60 odst. 1 zákona o služebním poměru je zajištění odpočinku od výkonu služby také k následnému řádnému výkonu další služby. Konstatoval, že „po příslušnících nelze požadovat, aby se sami aktivně domáhali přestávky na jídlo a oddech, aniž by jim bylo konkrétně určeno, kdy ji mohou využít. Přičemž pokud by se stanovení přestávky nedomáhali, jejich nárok na tuto přestávku by zanikl. Nárok je sice něco, co má určitá osoba právo čerpat, tomu však musí odpovídat povinnost bezpečnostního sboru minimálně takové čerpání umožnit, a to nezpochybnitelným způsobem. Za takové zajištění nelze považovat to, že se příslušník svého práva na přestávku bude muset domáhat.“ Upozornil také, že odpovědnost za případné porušování služebních předpisů nelze přenášet na příslušníky s tím, že měli bránit svá práva. Ze zákona o služebním poměru totiž neplyne, že by porušení povinnosti příslušníků hlásit případné nedostatky na pracovišti mělo jakýmkoliv způsobem ovlivňovat způsob počítání vykonané doby služby.
Tolik krátký výpis kritérií, ze kterých podle odůvodnění vycházel soud při posuzování shora uvedené věci. Nicméně prvotní představu o správném výkladu příslušných ustanovení zákona o přestávkách ve službě je možné si z nich udělat. Související judikatura je totiž podstatně rozsáhlejší a další informace naleznete v členském informačním systému ESNOS nebo na připravované stránce, věnující se této problematice.
I zde je potřeba připomenout, že uvedené je potřeba posuzovat v kontextu jednotlivých případů. Ostatně z dalších částí odůvodnění uvedeného rozsudku je patrné, že soudy velice váží, nakolik jsou argumentace stran, založené na judikatuře, přiléhavé na řešený případ. Svaz při řešení nesprávného nastavení přestávek poskytuje svým členům zastupování řadu let, čímž se podílí i na tvorbě ustálené judikatury, a tak je si také vědom, že zdaleka ne každý vznesený nárok musí být soudem potvrzen a naplnit tak očekávání, která vzbuzují současné iniciativy v oblasti přestávek. Svaz také aktivně jedná s představiteli bezpečnostních sborů o nastavení takového systému, který by v ideálním případě zcela vyloučil nesprávné nastavení přestávek na jednotlivých pracovištích.
Členové, kteří mají pochybnosti, zda jim jsou přestávky správně poskytovány či započítávány, se mohou obrátit na svaz prostřednictvím předsedů svých základních organizací nebo přímo.
Milan Synek, první místopředseda
